私产入宪与宪政精神
山东大学威海分学校法律系教师 谢维雁
（通讯地址：山东省威海市文化西路180号 邮编：264209 电邮：xwyan3721@hotmail.com）
在十届全国人大二次会议刚刚通过的宪法修正案中，最有价值、对我国未来社会影响最大的是两条：一是确立了保障人权的原则，二是确立了私有财产不受侵犯的原则，并明确规定对公民的私有财产实行征收或者征用要给予补偿。“人权”入宪将使本次修宪成为我国宪政进程中一个重要的里程碑。
1.“人权”入宪：迈向宪政的关键一步
宪政是以法治为条件，以民主为原则，以人权保障为目的的政治形态及其运行过程。人权、民主、法治构成了宪政的三个要素。其中人权保障是宪政的终极价值，与此相对，民主和法治仅具有手段的意义。1776年美国《独立宣言》宣布：保障人人生而平等以及他们的不可转让的权利（包括生命权、自由权和追求幸福的权利）是成立政府的目的。1789年法国《人权宣言》宣称：“凡权利无保障和分权未确立的社会，就没有宪法。”十八世纪是人类历史上一个非凡的伟大时代，宪政是那个时代留给我们的最有价值的遗产，而保障人权也从那时就成为了宪政的核心价值。在美国宪法通过200年的时候，美国学者亨金宣称：“我们的时代是权利的时代。”但这针对的只是西方国家。
此次修宪将“人权”写进宪法，标志着中国也走进了“权利时代”。首先，将人权保障写进宪法将使宪法本身也获得了崭新的意义。近代以来，中华民族面临着深重的内忧外患。有识之士向外求索的结果，是达成了“立宪强国”的基本共识：西方国家因有宪法而强，中国因无宪法而弱。他们从西方“舶来”宪法并寄望以此作为富国强兵的“法宝”，“仿佛一纸宪法便可抵百万雄兵”。因此，在中国，宪法一开始就是作为一种政治工具而存在的，宪法的工具主义观消解了宪法的人权保障价值。列宁说：“宪法就是一张写着人民权利的纸。”但我们的宪法中写的不全是人民的权利！1949年以后的几部宪法也都服务于总路线或国家根本任务等政治目标，未将人权保障确立为宪法的核心价值。而此次修宪则是重大突破，它赋予了宪法以保障人权的本来价值。其次，将人权保障写进宪法完善了宪法的宪政要素。我国1954年宪法确立了民主原则，1999年宪法修正案将法治原则载入宪法，而此次修宪又将人权保障写进宪法。这意味着宪政的要素已完整地包含在现行宪法之中，我们已拥有一部具有宪政意义的宪法。有宪法未必有宪政，而具备宪政要素的宪法构成了宪政的基础。只要让人权、民主、法治三个原则变成现实，真正发挥其应有的作用，我们就迈进了宪政的门槛！
2.财产权：宪政的基石
可以说，这次修宪确立私有财产不受侵犯原则以及规定对公民的私有财产实行征收或者征用要给予补偿，比确立“国家尊重和保障人权”的原则更为重要，意义也更为重大。这两条原则有着内在、必然的联系，私有财产不受侵犯是人权保障的进一步贯彻和具体落实。对公民个体而言，对财产权的具体的、直接的保障才是最有效的保障。早在17世纪,哈林顿就指出:所有权,即产权是一切国家的基础。而洛克的最大贡献莫过于他对“个人对私有财产的所有权”的论证。他在《政府论》下篇中的核心内容是论证“保护私有财产是政府的目的”，他提出的议会主权、政治自由主义和分权原则全都为这一目的服务。近代资本主义国家的宪法都将私有财产神圣不可侵犯确认为宪法的首要原则,其根本原因也在于财产权与宪政之间存在着内在联系：财产权为宪政提供了最为牢固的基础。
宪政本质上是个人主义的，它必须建立在公民个体独立之上，而财产权正好成就了公民的个体独立，并构成公民生命权、自由权并进而构成整个人权的基础。同时，财产权还是公民实现其他一切自由与权利的主要工具。财产权是在一定范围内对属于个人物品的支配权，它意味着一个可以由主体自行决定的范围。这一方面为主体提供了自由——一个人的财产有了保障，他的基本自由就有了保障；另一方面也为自由界定了的空间范围——这个范围是个体独立的界限。财产是生命的物质基础，一个人的财产有了保障，则他的生命也就有了保障。宪政建立在人的不完善性（如自私）假定之上，虽然无法通过科学方法验证这一假定，但我们确实可以把自私看作是人的本性。因此，对财产权的保护，还充分体现了宪政对人性的尊重和以人为本的人文精神。
宪政即限政，它必须对政府权力进行有效的制约，而财产权为公民个体创造了一个不受国家权力限制和干预的领域，为公民个体制约政府权力提供了最有效的手段。在任何政治制度下，权利与权力之间都是一种对抗性关系。宪政是在二者之间寻求平衡，而平衡的关键是权利对权力制约。这主要通过以下方式来实现：一是以宪法规定公民享有以财产权为核心的基本权利，为权利划定的一个不受权力干预的领域，它是权力的边界。二是在权利行使上采行“法不禁止即自由”原则，而在权力行使上确立严格的“越权无效”原则，权利由此获得对抗权力足够的力量。三是建立和强化权利救济制度，其核心是确立通过司法裁判进行救济的原则。瑞士人权学者托马斯·弗莱纳强调：“一旦把人权托付给法院这种制度设置，人权就有保障。”通过这些方式，财产权成为对抗政府专横权力最坚固的屏障。18世纪英国的皮特首相曾这样强调财产权的重要性：即使最穷的人在他的寒舍里也敢于对抗王权：“风能进，雨能进，国王不能进！”正是财产权对抗政府权力的制度装置，促进了宪政在西方国家的兴起。
宪政一开始就跟财产权具有直接的联系。1215年“大宪章”，不过是英国贵族为了保有自己财产而强迫国王签订的“城下之盟”。英国贵族们利用议会在财产权（税收）问题上与国王进行长期斗争，终于在1295年的“模范会议”上确立起国王向郡市征税需郡市同意的原则，开启了宪政之门。查理斯·比尔德在《美国宪法的经济分析》一书中雄辩地论证了：美国制宪会议实际上只是与会代表策划的反革命会议，是要把各州的权力转移到不代表人民的中央政府，并以此来保护和增进他们自己的财产。其实，宪政并不是什么神秘的东西，它仅仅体现了各种力量为了捍卫各自的财产而相互斗争、谈判、妥协最后达成的一种平衡状态。
3. 从“纸上的权利”到现实的保障：财产权的宪政之路
将“人权保障”、“私有财产不受侵犯”写进宪法，无疑是一个历史性的进步。但是，如果以为这样就实现了宪政，或者以为宪政就会自动实现，那就大错特错了。宪法上规定财产权，不等于我们的财产就真的有了保障。要使财产权从规定变成现实，或者说要实现从宪法到宪政，还有很长的路要走。
要使财产权从“纸上的权利”变成现实的保障，必须从以下几个方面入手：
第一，建立违宪审查制度。违宪审查制度的基本功能是将违宪法律法规和国家机关及其工作人员的违宪行为确定为无效并予以排除，使宪法规定在法律法规、国家机关及其工作人员那里得到贯彻。从我国以往的经验看，法律法规、国家机关及其工作人员的违宪现象常有发生，而且难以及时、有效地纠正。这极不利于对公民财产权的保护。因为，虽然宪法规定了私人财产不受侵犯，但其他法律法规乃至一些规章就可以对财产权予以限制或剥夺。必须从制度上对违宪法律法规和违宪行为予以排除，才能使宪法规定的财产权真正落到实处。
第二，推进宪法司法化。宪法司法化是指宪法规范由人民法院加以适用的过程和状态。由于种种原因，我国宪法一直被排除在司法适用之外。这对公民权利的保护也非常不利。在宪法条款未经普通法律法规具体化或者普通法律法规违宪情况下，宪法规定的公民权利将无法通过法院得到救济。“无救济即无权利”。为使财产权能够得到真正的保障，必须使宪法在法院得到完全、全面地适用，从而使公民获得司法救济。当务之急是要建立宪法诉讼制度特别是建立宪法诉愿制度，以保证宪法权利受到侵害的公民在没有其他法律依据时能够直接依宪法条文提起宪法之诉。
第三，确立正当法律程序原则。美国宪法规定，“非经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产”。这就是著名的正当法律程序条款。正当法律程序原则的核心是要确立程序本位观念，赋予程序以独立价值。这对财产权的保护具有特别重要的意义。它主要针对政府，用以排除政府随意剥夺、恣意侵犯财产权的行为。你要剥夺我的财产权，必须依据事先确定的、公正的法律程序。只要你的程序不合法，你的行为就会被宣布无效；而不管你的动机是多么高尚，目的是多么合理！
第四，实现国有企业、集体企业、“三资”企业与私营企业的平等保护。在财产权受到保障的社会，公民获得了真正意义上的平等，穷人可以变富，富人可能变穷。这种变易完全根据财产权的规则，所有人在财产权规则面前都是平等的，因此，财产权是一项完全平等的权利。无论是国有企业与集体企业，还是“三资”企业与私营企业，其财产权最终都要落实到公民个体头上。不能因为财产权或者公民个体归属于不同的企业就受到不同的对待。对这些企业的不平等保护，其实质是对公民个体的不平等。
国土资源部办公厅关于开展2008年度全国城镇地籍调查数据汇总工作的通知
国土资源部办公厅
国土资源部办公厅关于开展2008年度全国城镇地籍调查数据汇总工作的通知
国土资厅发[2008]114号
各省、自治区、直辖市国土资源厅（国土环境资源厅、国土资源局、国土资源和房屋管理局、房屋土地资源管理局），新疆生产建设兵团国土资源局：
根据国土资源大调查项目计划的部署，为建立城镇地籍调查、更新、监测和数据汇总新机制，更好地满足国土资源管理、规划、保护和合理利用需要，经研究决定，开展2008年度全国城镇地籍调查数据汇总工作。现将有关事项通知如下：
一、目标任务
按照城镇地籍调查数据汇总实施方案的要求，在全面审查各县级城镇地籍调查成果的基础上，运用多种方法，对县城以上建制镇范围内的地籍调查数据进行补充完善，采用统一下发的汇总软件，按照“县（区）级─地（市）级─省（区、市）级─国家”四级体系，汇总全国城镇县级以上城镇各类土地面积及土地利用状况。并以此为基础，分析省（区、市）辖区内及全国城镇土地利用结构，利用潜力及发展方向。主要任务有：
（一）城镇土地利用现状调查数据汇总。
按照《土地利用现状分类》国家标准，全面调查或补充调查县城以上城镇建成区范围内的土地利用现状，并按要求进行统计汇总。
（二）典型城市城镇土地利用强度调查。
各省（区、市）根据实际情况选择2个具有代表性的地级市，在土地利用现状调查数据的基础上，完成土地利用强度调查。通过调查城镇建筑用地面积（宗地面积）、建筑占地总面积、建筑面积，计算城镇容积率、城镇建筑密度。
（三）编写城镇土地利用现状调查数据汇总工作报告和分析报告。
各省在完成数据汇总后，以省（区、市）为单位，编写城镇土地利用现状调查数据汇总工作报告和城镇土地利用现状分析报告。同时，编写典型城市城镇土地利用现状分析报告，分析城镇土地的利用结构，城镇土地的利用潜力及城镇土地的发展方向。
二、总体要求
（一）2008年度城镇地籍调查数据汇总的统一时点为12月31日；城镇地籍调查数据汇总范围为县级以上的全部城市和建制镇。
（二）为保证本项工作的顺利开展，各地要切实加强对项目的领导，尽快组织开展城镇地籍调查数据汇总工作。
（三）各地要建立健全县级全面自查、地（市）检查与省级抽查的三级检查制度。城镇地籍调查数据汇总工作过程中，我部将对部分地区调查成果开展质量抽查。
（四）2008年度城镇地籍调查数据汇总经费以国土资源大调查项目形式下达到各省。各地应积极争取财政支持，确保配套经费的落实，保证城镇地籍调查数据汇总工作的顺利进行。
三、时间安排
（一）2008年9月底前，完成城镇地籍调查数据汇总资料收集、补充调查等准备工作。
（二）12月上旬，完成县级和地（市）级数据的处理，上报省级进行统计汇总。
（三）2009年2月20日至25日，以省为单位，按照实施方案的要求，上报省级城镇地籍调查数据成果。
附件：《全国城镇地籍调查数据汇总实施方案》
二〇〇八年八月十八日
附件
全国城镇地籍调查数据汇总实施方案
为更好地满足国土资源管理、规划、保护和合理利用的需要，确保全国城镇地籍调查数据汇总工作的顺利实施，依照《城镇地籍调查规程》和国土资源大调查有关规定的要求，制定本方案。
一、目的
为建立城镇地籍调查、更新、监测和数据汇总的新机制，实现对全国城乡土地资源的全覆盖管理，需要利用现代科学技术，对城镇地籍调查的数据进行汇总与统计分析，提出城镇土地利用中存在的问题，研究城镇土地利用的发展趋势与潜力，制定集约利用城镇土地的合理措施，明确城镇土地利用的发展方向，促进社会经济与土地资源环境的持续、协调发展，为地方政府制定国民经济发展规划、国土资源规划、城市建设等提供决策依据，逐步实现城镇地籍调查数据更加准确，土地资源配置更加合理的总体目标。
二、工作目标
通过城镇土地利用现状调查数据汇总，全面掌握我国县级以上城镇土地利用类型、面积，土地利用强度等信息，提出合理利用城镇土地资源的途径及措施，以实现城镇土地的充分合理开发、利用和保护，提高土地利用率，有效控制城市规模，优化我国城镇土地利用结构，促进城市社会经济的发展，实现社会效益、经济效益、生态效益的同步增长。
三、工作原则
在已开展城镇地籍调查工作的基础上，本着重点突出、确保质量、有所创新的原则，充分利用建成的城镇地籍信息系统，采用遥感等先进技术，进行有关数据的调查、汇总、统计和分析。
四、工作任务
在全面审查各县级城镇地籍调查和城镇土地利用现状调查成果的基础上，运用统计学原理和方法，按照“县（区）级─地（市）级─省（区、市）级─国家”四级体系，分别汇总全国县级以上城镇各类土地面积。并以此为基础，分析典型城市的城镇土地利用结构、利用潜力及发展方向。
五、工作内容
（一）城镇土地利用现状调查数据汇总。
城镇土地利用现状数据汇总涉及各地县级以上城镇，主要包括各城镇汇总工作范围内的土地利用类型及面积等数据。按照《土地利用现状分类》国家标准，全面调查或补充调查试点城市建成区范围内的土地利用现状，并按附表一《城镇土地利用现状数据汇总表》中提供的二级分类数据项要求进行统计汇总。
地籍调查数据中，对宗地内含多种用途，且各种用途能计算出面积的，按各类用途进行汇总。
（二）城镇土地利用强度调查。
在上述土地利用现状调查数据汇总的基础上，完成典型城市建成区范围内的土地利用强度调查。城镇土地利用强度指标主要包括容积率和建筑密度。通过调查城镇建筑占地总面积、建筑总面积，计算城镇容积率、城镇建筑密度。数据填报要求见附表二。
城镇容积率＝建筑总面积／建成区总面积
城镇建筑容积率＝建筑总面积／建筑占地总面积
城镇建筑密度=建筑占地总面积/建成区总面积
对于调查资料无法满足统计汇总的，应与建成区所在地有关部门（如建设、房产）联系搜集。
（三）编写城镇土地利用现状调查数据汇总工作报告和分析报告。
1.省级城镇地籍调查数据汇总工作报告和城镇土地利用现状分析报告
各省在完成数据汇总后，以省（区、市）为单位，编写省（区、市）级城镇地籍调查数据汇总工作报告和省（区、市）级城镇土地利用现状分析报告，并与汇总数据一起上报。工作报告中必须明确阐述工作范围、城镇各类土地利用现状数据来源（如：来源于城镇地籍数据库、来源于城镇地籍调查完成后的报告或城镇土地分类面积统计表、来源于土地登记数据等）、各类城镇土地利用现状数据计算统计方法（如：直接由地籍数据库导出、直接由城镇土地分类面积统计表转换得出、土地登记数据结合补充调查得出）等内容。分析报告内容应对全省（区、市）城市土地利用整体现状进行全面分析，并按城市规模、城市类型、区域分布等特征把省内城市分类，比较不同类型城市之间城镇土地利用现状的差异，对照相关的规范和标准分析全省的城镇土地利用结构。
2.典型城市城镇土地利用现状分析报告。
各省选取的典型城市编写典型城市城镇土地利用现状分析报告，分析城镇土地的利用结构，城镇土地的利用潜力及城镇土地的发展方向，与省级汇总数据一起上报。
六、工作程序
（一）制定实施方案。
各省(区、市)按照国土资源部下发的《全国城镇地籍调查数据汇总实施方案》，制定适合本区域实际情况的实施方案，上报国土资源部。
（二）确定汇总工作范围。
本次数据汇总必须以城镇建成区为工作范围。
首先，各县级以上城市及县城所在地建制镇可利用已有的城镇地籍图，结合现有的土地利用现状图、卫星遥感影像、航空摄影相片、地形图、规划图等图形资料，根据建筑集中连片的原则，最终确定建成区的范围。
其次，每年的变更调查得出的数据和划定的城镇范围是经过国家严格检查和验收的，因此，本次数据汇总的工作范围要尽量与变更调查确定的城市、县城所在地建制镇的图斑范围相吻合。
最后，计算确定汇总工作范围的总面积，作为汇总分类面积的控制面积。
（三）数据逐级汇总上报。
1．县(市、区)级汇总。
县(市、区)国土资源管理部门对本辖区所确定的汇总工作范围内的土地按不同利用类型进行面积累加汇总，利用统一下发的数据汇总软件，形成城镇土地利用现状汇总数据，向所在地级市国土资源管理部门上报。
2．地级市汇总。
地级市国土资源管理部门对所辖的县(市、区)上报的城镇土地利用现汇总数据进行市级汇总并上报省级国土资源管理部门。
3．省级汇总。
各省(区、市)国土资源管理部门对所辖地级市上报的城镇土地利用现汇总数据进行省级汇总，并上报国土资源部，并同时上报汇总工作报告及分析报告。
典型城市城镇土地利用现状数据、土地利用强度数据及相关分析报告会同省级汇总数据一同上报国土资源部。
（四）国家级数据汇总。
国土资源部组织人员对各省(区、市)上报的数据进行接收、汇总，并编写全国数据汇总分析报告及全国典型城市城镇土地利用分析报告。
（五）成果整理。
由国土资源部组织人员对本次数据汇总的全部成果(数据、文字报告，其他资料等)进行整理，并编订成册。
（六）质量检查。
为了确保本次汇总工作数据的真实性、逻辑性，必须将质量检查贯彻到各级数据汇总各个阶段中，上级国土资源管理部门在接收下级上报的数据时，要严把质量关。
七、可采用的方法和手段
各地在进行数据汇总工作中，根据本地区地籍调查完成情况，可选择采用以下的方法进行数据汇总：
（一）如工作范围内已经全部完成城镇地籍调查，土地利用现状数据覆盖每一块土地，数据现势性较强，且建立了完善的城镇地籍信息系统的城镇，应直接用信息系统中的汇总功能对数据库进行操作，统计出汇总工作范围内所有地块的土地利用现状数据。
（二）已经完成城镇地籍调查、并建立了比较完善城镇地籍信息系统，但汇总工作范围内有部分地块缺少土地利用现状数据的城镇，应实地调查或在最新地形图、遥感影像图上对地块的利用现状进行判读，并将补充调查的土地利用现状数据添加至数据库中，然后按要求进行数据的汇总输出，统计出汇总工作范围内所有地块的土地利用现状数据。
（三）已经完成城镇地籍调查、建立了地籍信息系统但未更新或未建立地籍信息系统、也未进行及时变更调查的城镇，应以初始地籍调查完成时，作业单位出具的调查报告中土地分类面积数据和城镇土地分类面积统计表中的数据作为基础，与汇总工作范围内的土地利用变更数据相加（可利用土地登记档案和变更调查资料、卫星影象图、用地审批资料和勘测定界资料等进行变更数据汇总），得出整个城镇的土地利用现状数据。
（四）未进行地籍调查的城镇，先将汇总工作范围内已登记发证宗地的土地利用现状数据进行汇总，其余部分结合实地，利用卫星遥感影象图、地形图进行判读和量算，得出基本准确的土地利用现状数据。（未进行地籍调查的城镇应在汇总表的备注栏中注明）
（五）城镇土地利用强度数据可以由城镇地籍信息系统直接汇总计算得出，也可以采用区域抽样调查计算的方法得出数据。
八、汇总要求
（一）时点：以2008年12月31日作为调查和数据汇总的时点。
（二）基本汇总单元：以县级市（区）、县城所在地的建制镇为基本汇总单元，并逐级汇总至各省（区、市）。
（三）未采用《土地利用现状分类》的地区，应在补充调查的基础上，按照附表三的要求转换地类，统计出汇总工作范围内所有地块的土地利用现状数据。
（四）城镇土地利用强度以典型城市为单位进行调查统计，不进行省级汇总。
九、提交的主要成果
（一）县(市、区)级。
县级城镇土地利用现状汇总表
（二）地（市）级成果。
地市级城镇土地利用现状汇总表
（三）省（自治区、直辖市）级成果。
省级城镇土地利用现状汇总表及城镇地籍调查数据汇总工作、分析报告；各典型城市城镇土地利用强度汇总表及城镇土地利用分析报告。
（四）国家级成果。
全国城镇土地利用现状汇总表及城镇地籍调查数据汇总分析报告、全国典型城市城镇土地利用分析报告。
附表：1.城镇土地利用现状数据汇总表；
2.城镇土地利用强度调查表；
3.城镇新旧土地分类转换表。
